【背景】
福建省福州市倉山區人民法院在審理福州四家企業訴福州市國家稅務局要求撤銷稅收處理決定并退還出口退稅款的稅務征收行政訴訟案件中發現，福州市國家稅務局在對進出口退稅違法行為進行處理時存在以下問題：國家稅務總局《出口貨物稅收函調管理辦法》第四條規定：“出口貨物稅收函調工作一律使用出口貨物稅收函調系統進行。”對于涉嫌騙取出口退稅的主要處理依據應是通過出口貨物稅收函調系統所接收到的供貨企業所在地稅務機關的復函，退稅機關按復函情況分別處理。但《增值稅抵扣憑證協查管理辦法》第二條規定：“涉及增值稅抵扣憑證稅收違法案件的協查是指各級稅務機關稽查局在案件檢查過程中，案發地稽查局將檢查發現有疑問或者已確定虛開的增值稅抵扣憑證及相關信息發送給涉案地稽查局，受托方對增值稅抵扣憑證所記載的經濟事項和反映的經濟活動進行檢查處理、取得相關證據并反饋協查結果的工作。”由于稅務機關內部管理部門間的職能不同，對處理出口退稅案件中涉及發票協查事項，不同部門各自啟動不同的協查程序，導致案件處理程序混亂，證據材料的使用效力無法統一，致使稅務行政執法的效率大大降低。
倉山法院認為，在現有稅收規范性文件之間對稅務處理行為的程序規定存在交叉重復的情況下，稅務執法人員更應提高程序意識，相關稅務機關應當及時將執法中發現的問題層報上級機關，以促使相關立法及規范性文件的完善，進一步規范稅務行政執法的取證程序和方式，從而提高具體執法中法律適用的準確性。針對案件審理中發現的問題，倉山法院向福州市國家稅務局發出司法建議書。
【建議】
福州市倉山區人民法院司法建議書（2012）倉行司字第3號
福州市國家稅務局：
我院在審理福建省出版對外貿易公司、福建超大畜牧業有限公司等四家企業訴貴局榕國稅通［2011］2－6、8號《稅務事項通知書》的6件稅務征收行政訴訟案件過程中，發現貴局在作出稅務征管行為時存在以下問題：
一、被訴具體行政行為存在程序瑕疵。貴局在作出榕國稅通［2011］2－6、8號《稅務事項通知書》時均適用了國家稅務總局關于印發《出口貨物稅收函調辦法》的通知（國稅發［2006］165號）和國家稅務總局關于發布《出口貨物稅收函調管理辦法》的公告（國家稅務總局公告［2010］11號）的規定。該兩份規范性文件均對出口貨物退稅作了發函、復函及處理的相關程序規定，在發現出口外貿企業涉嫌騙稅時，要求出口企業填報《外貿企業出口業務自查表》，并由主管局長審批后進行發函調查，退稅機關在收到復函后，經退稅機關負責人審批后對存在涉嫌騙稅的企業不得辦理出口退稅，對已辦理出口退稅的，應將出口退稅款追回。但貴局在作出上述被訴具體行政行為時均未按兩份規范性文件規定的程序處理，而是直接根據供貨企業所在地國稅機關稽查局出具的《已證實虛開通知單》和《確認虛開增值稅專用發票的證明》徑行作出《稅務事項通知書》，貴局所作出的具體行政行為違反了上述規定。
二、被訴具體行政行為認定違法事實的主要證據存在瑕疵。《出口貨物稅收函調管理辦法》第四條規定：“出口貨物稅收函調工作一律使用出口貨物稅收函調系統進行。”同時，該辦法第十五條也規定：“退稅部門收到復函后，經退稅機關負責人審批后按照以下方式進行處理。”該兩條款均明確規定，對于涉嫌騙取出口退稅的主要處理依據應是通過出口貨物稅收函調系統所接收到的供貨企業所在地稅務機關的復函，退稅機關按復函情況分別處理。而在上述案件中，貴局均依據安徽省國稅機關稽查局出具的《已證實虛開通知單》和《確認虛開增值稅專用發票的證明》作出不予退稅的決定，但該《已證實虛開通知單》系依據《增值稅抵扣憑證協查管理辦法》第八條規定的涉及增值稅抵扣憑證稅收違法案件委托協查的結果，而非《出口貨物稅收函調管理辦法》所規定的復函。因此，貴局作出被訴具體行政行為所依據的主要證據的形式存在問題。
上述存在的問題，希望引起貴局的重視。為確保稅務行政執法的有效性和權威性，進一步提高稅務行政執法能力，特建議如下：
一、加強對執法人員的程序意識培訓。在具體行政執法過程中應充分注意行政執法程序的重要性，嚴格依照法定程序作出具體行政行為，以確保行政執法的效力。
二、依照現有規定，進一步規范稅務行政執法的取證程序和方式。針對行政執法中發現的行政規章或規范性文件規定交叉重復的情況及稅務內部不同系統間證據使用的效力問題，及時向上一級機關請示匯報，以進一步提高具體執法中法律適用的準確性，提高稅務行政執法的效率。
上述建議請貴局研究處理，并將有關情況向我院反饋。
二O一二年十月十八日
【效果】
福州市國家稅務局收到司法建議書后，召集進出口、稽查局、法規等相關部門召開專題會議，對司法建議內容逐條研究討論并作出以下反饋：1.市國稅局在進口處、稽查局進行了執法專題培訓，樹立程序優先意識和證據意識，嚴格按法定程序執法；2.在處理類似出口退稅案件的過程中，將進一步理順工作程序，使出口退稅案件的處理更加規范、高效，符合法律、法規和規范性文件的要求。具體做到：（1）進一步加強出口退稅管理工作，加強內控機制建設，嚴格按照《出口貨物稅收函調管理辦法》和《增值稅抵扣憑證協查管理辦法》所規定的程序依法辦理；（2）關于《出口貨物稅收函調管理辦法》和《增值稅抵扣憑證協查管理辦法》兩個文件在程序和適用方面的銜接問題，已層報國家稅務總局。
2013年6月19日，國家稅務總局制定并下發了《稅收違法案件發票協查管理辦法(試行)》，進一步規范稅收違法案件發票協查工作，明確了發票協查的責任主體及已確定虛開發票案件的協查程序，解決了規范性文件之間在程序和適用方面的銜接問題。同時，國家稅務總局廢止了2008年5月14日印發的《國家稅務總局關于印發〈增值稅抵扣憑證協查管理辦法〉的通知》(國稅發［2008］51號)。 |
