從當前的經濟運行態勢來觀察，長期積累的結構脆弱性問題越來越嚴重，經濟下行風險越來越明顯。用營改增來對沖經濟風險是十分有力的舉措。營改增不只是有利于短期穩增長，也有利于緩解結構性問題，增強長期增長后勁。就此而言，營改增不能放慢，應加快推進。與此相伴隨的是，營改增越是向前推進，其復雜性也隨之提高，面臨的不確定性問題增多，相應的風險也隨之擴大。認清營改增下一步改革中的不確定性問題，管控好營改增可能面臨的風險，這是發揮營改增對沖經濟風險作用的重要前提。 營改增的不確定性問題及其風險主要在如下幾個方面： 一是稅基確認的不確定性及稅制設計風險。增值稅的具體設計難度基于不同的產業而不同。一般地說，對于制造業來說，也就是針對貨物的增值稅設計相對較易；而對于服務業，針對勞務的增值稅設計相對較難。其難就難在稅基的確定和抵扣的認定上。從理論上看，稅基就是增值額，容易確認，但一旦到具體的行業就變得十分復雜，最典型的莫過于金融服務業。例如銀行，既有直接收費的業務，也有間接收費的業務。前者的增值額相對明確，而后者的增值額卻很難確定。從事存貸款金融業務，其增值額是利差，但服務對象是存款人和貸款人，無法針對利差來征收增值稅并給服務對象開出增值稅發票。這在發達國家至今也沒有解決好這個問題，通常是采取變通的辦法。現在還未實施營改增的行業，如建筑業、金融業、不動產交易等，都是難度較大的行業，其增值額的確認和抵扣認定需要比其他行業多得多的信息，需要大數據的支撐，其中蘊含的不確定性和稅制設計風險明顯增大。 增值額的確認和抵扣認定與各行業實際稅負直接相關，至關重要。在稅基確認和抵扣認定上既要統一標準，又要考慮到各行業差異，其難度是不言而喻的。面對不確定性很大的應稅項目，通常采取簡易計稅方法來解決。這也意味著，隨著經濟結構的高級化，知識經濟比重不斷提高，增值稅的普遍適用性將面臨新的挑戰。 二是稅率統一的不確定性及風險。按照增值稅的中性要求，應當減少稅率檔次，實現基本統一。稅率檔次越多，意味著不同行業的稅負水平不同，而不同行業是相互聯系的，甚至是相互融合，行業邊界越來越模糊，不同的稅率，會產生類似于分設稅制的負面效果，妨礙產業結構的合理化和升級。而從現實來看，除了原有的17%和13%兩檔稅率，營改增過程中又根據參與試點行業的實際承受能力增設了11%和6%的兩檔稅率，加上出口零稅率和優惠稅率，稅率檔次變得越來越多。實際的做法也是過渡辦法，這與增值稅中性化的要求卻是相悖的。稅收的非中性會導致資源配置效率下降，產生效率損失。這種風險值得高度關注。而若要消除這種風險，又面臨著另一種風險，要么一些行業的稅負上升，企業難以承受，要么大幅度減稅，財政難以承受。如何權衡，這本身也是一種風險。
三是稅收優惠的不確定性及風險。針對增值稅實施稅收優惠，其結果與想要達到的目標可能背道而馳。例如，免稅，或對生活必需品或服務實行優惠稅率。增值稅征收是一個鏈條，免稅的結果可能是進項稅無法得到抵扣，實際稅負是加重了還是減輕了是不確定的。對生活必需品實行優惠稅率，是基于窮人承擔的相對稅負要高于富人的這個假設。這個假設是否成立，取決于許多嚴格的條件，如稅負全部轉嫁給消費者、所有收入都用于消費、消費方式是同質的，等等，否則，以稅收優惠換來的未必是社會公平。也有研究證明，增值稅不是累退的。這至少說明，增值稅是否具有累退性，窮人的相對稅負是否更重，至今仍是一個不確定性的問題。顯然，針對增值稅的所謂累退性來實施稅收優惠以幫助低收入者的依據是不確定的，其結果就會產生與政策目標背離的風險。 四是征管機構調整中的不確定性及風險。在營改增過程中，征管機構的分工和征管的方式都在變化。營業稅原來是地稅系統征管，而增值稅是國稅系統征管，營改增則會打破國稅和地稅之間原有的分工，原由地稅系統承擔的征管工作移交給國稅系統，這個移交過程會引發諸多的不確定性和征管風險。此外，對貨物征收增值稅已有成熟的一套做法，而對服務征收增值稅則有許多東西需要重新探索，過去的經驗并不能派上用場。正如前面所說的，服務業的增值額確定和抵扣的確認難度遠遠超出制造業，需要更多復雜的信息，征管方式面臨著新的挑戰。 征管是稅收制度的實施，征管的有效性決定了稅收制度運行的有效性。紙面上的稅收制度能否真正轉化為實際的稅收制度，征管是關鍵。在這個意義上，征管的風險實際上是稅收制度能否有效執行的風險。顯然，一個不能有效執行的制度是沒有意義的。就營改增而言，征管風險事關營改增的成敗。 五是營改增引發的財政風險變化。根據靜態估算，營改增到位后的減稅規模約達9000億元，大規模減稅雖然有利增強經濟增長后勁，但會擴大財政的短期風險。尤其是在經濟增長趨緩導致財政收入增長快速回落的條件下，營改增減稅與經濟放緩減收同時出現，意味著兩種風險疊加在一起，會造成財政風險擴大。其表現出來的結果可能是短期內赤字加大、債務增加。有意識地主動擴大財政風險，支持營改增，激活經濟社會活力，促進產業轉型升級，符合戰略目標。但長期與短期怎么結合、分寸如何拿捏，需要高度重視，不可掉以輕心。 六是營改增引致的地方行為不確定性及風險。營改增引發出地方稅的構建問題。營業稅是地方重要稅種，改成增值稅之后，地方穩定的稅收收入何來？是調整增值稅分享比例還是把其他稅種劃給地方，這不只是給地方多少稅收的一個數量概念，而是涉及構建什么樣的地方稅體系。這是因為，不同的地方稅體系對地方政府行為產生的影響不同。從我國現階段的要求來看，地方政府職能轉變應當與經濟發展方式轉換、擴大消費的戰略方向一致。從這個角度分析，我國的地方稅應當主要以消費為稅基，而不是相反。營業稅、分享的增值稅是當前地方稅收收入主要來源，但其稅基都是落在生產上。顯然，這是不利于轉變經濟發展方式和擴大消費的。如何使地方稅既滿足地方財力的需要，又能正確地引導地方政府行為方向，是營改增引發出來的一個重大問題，也是糾正現有地方稅偏差的一個機會。但這個機會是不確定的。把握好了這個機會，那就是機遇；若是沒把握好，那就是巨大風險。 要應對上述六大不確定性問題及其風險，必須改變傳統的確定性思維方式和線性的認知方式，要有應對營改增下一步改革風險的充分準備，包括知識準備、方案準備、糾錯準備、承受不良后果的準備等等，避免無風險準備所導致的措手不及和忙亂應對。這既是管控好營改增風險，保證營改增順利推進的條件，也是發揮營改增對沖經濟風險作用的基本前提。 |
