企業改制重組涉及的土地增值稅優惠政策即《財政部、國家稅務總局關于企業改制重組有關土地增值稅政策的通知》（財稅〔2015〕5號）執行至2017年底到期后，可以毫無懸念地說，此項優惠政策必將在2018年及以后幾年繼續實施。相信相關接力文件不久就會公布。
在以往的稅收征繳實務中，對于以國有土地、房屋（權屬）對外投資設立新公司，能否適用《財政部、國家稅務總局關于企業改制重組有關土地增值稅政策的通知》（財稅〔2015〕5號）第四條關于“單位、個人在改制重組時以國有土地、房屋進行投資，對其將國有土地、房屋權屬轉移、變更到被投資的企業，暫不征土地增值稅”的規定，存在截然相反的兩種理解，而由此影響到的征收還是不征收的土地增值稅金額不小。
一、認為是原相關政策口徑的收緊
財稅〔2015〕5號文件的立法背景和目的是：為貫徹落實《國務院關于進一步優化企業兼并重組市場環境的意見》（國發〔2014〕14號），而對企業在改制重組過程中涉及的土地增值稅問題所制定的政策。
財稅〔2015〕5號文件第四條，對于將國有土地、房屋權屬轉移、變更到被投資的企業進行投資“暫不征土地增值稅”明確規定了前提條件，即必須是“在改制重組時”發生的該行為。
而且，財稅〔2015〕5號文件第五條“上述改制重組有關土地增值稅政策不適用于房地產開發企業”的表述，既是規定前四項政策不適用房地產企業，同時又再次將包括第四條在內的優惠政策適用范圍限定于“改制重組”的情形。
對于“改制重組”所包含的情形，土地增值稅的系列稅收政策中均未予以明確過。那么，從一般理解，單位、個人將國有土地、房屋對外投資設立新公司（如某企業將空余的部分土地或者房產評估后作為認繳資本新成立另外一家公司）的行為，應不屬于企業法律形式改變、債務重組、股權收購、資產收購、合并、分立等行為，也就是不屬于“改制重組”的范圍。因而，對于單位、個人在沒有發生“改制重組”的情況下，以國有土地、房屋設立新公司的一般性投資行為，不能適用財稅〔2015〕5號文件第四條所規定的暫時不征土地增值稅的優惠政策。
據此，在財稅〔2015〕5號文件第四條作出必須是“改制重組”時才適用免稅政策的限制，且第八條規定廢止了《財政部、國家稅務總局關于土地增值稅一些具體問題規定的通知》（財稅字〔1995〕48號）第一條和《財政部、國家稅務總局關于土地增值稅若干問題的通知》（財稅〔2006〕21號）第五條后，對于以房地產進行投資、聯營，將房地產轉讓到所投資、聯營的企業中時，暫不征收土地增值稅的優惠政策也就不復存在了。因而，對于單位、個人將國有土地、房屋對外投資設立新公司的一般性投資行為，也就應征收土地增值稅了。
二、認為是原稅收優惠政策的延續
相關解讀在談及“這次出臺的政策與以往企業投資、兼并相關的土地增值稅政策相比，有什么變化？”時，說到：“此次出臺的企業改制重組土地增值稅政策，主要是對原有企業改制重組土地增值稅優惠政策的規范與整合。具體而言，一是延續了企業以房地產作價投資、企業兼并相關土地增值稅優惠政策”。
既然是原有優惠政策的延續，就應將財稅〔2015〕5號文件第四條關于“單位、個人在改制重組時以國有土地、房屋進行投資，對其將國有土地、房屋權屬轉移、變更到被投資的企業，暫不征土地增值稅”的規定，理解為是財稅字〔1995〕48號文件第一條“對于以房地產進行投資、聯營的，投資、聯營的一方以土地（房地產）作價入股進行投資或作為聯營條件，將房地產轉讓到所投資、聯營的企業中時，暫免征收土地增值稅”這項優惠政策的延續。
也就是理解為：對于財稅〔2015〕5號文件的第四條，可以不考慮“改制重組”這一限制條件，或者是“改制重組”就已經包括對外投資設立（從無到有的）新公司的一般性投資行為。從而，對于單位、個人將國有土地、房屋對外投資設立新公司的一般性投資行為，暫不征土地增值稅。
三、征管實務中的困惑與執法風險
在日常征管實務中，全國各地區對于財稅〔2015〕5號文件第四條的理解各異，即對于單位、個人將國有土地、房屋對外投資設立新公司的一般性投資行為，有的地區要征收土地增值稅，有的地區則按暫不征收土地增值稅處理。
對于納稅人而言，當然均希望將財稅〔2015〕5號文件第四條理解為是財稅字〔1995〕48號文件第一條優惠政策的延續，即對于單位、個人將國有土地、房屋對外投資設立新公司的一般性投資行為，暫不征土地增值稅。
但對于基層稅務機關來說，對于單位、個人將國有土地、房屋對外投資設立新公司的一般性投資行為，是征收還是不征土地增值稅，其實是處于左右為難的境地：
A.理解為是“原相關政策口徑的收緊”，對于單位、個人將國有土地、房屋對外投資設立新公司的一般性投資行為征收土地增值稅，納稅人反響強烈,堅稱財稅〔2015〕5號文件第四條應理解為是財稅字〔1995〕48號文件第一條優惠政策的延續，對于單位、個人將國有土地、房屋對外投資設立新公司的一般性投資行為，應暫不征土地增值稅。
B.理解為是“原稅收優惠政策的延續”，則無法突破財稅〔2015〕5號文件第四條新增的“改制重組”這一限制條件。由于土地增值稅的系列稅收政策中均未對“改制重組”所包含的情形予以明確過，那么，參照同為財行稅的契稅相關的財稅〔2015〕37號文件《財政部、國家稅務總局關于進一步支持企業事業單位改制重組有關契稅政策的通知》中對于“改制重組”所列舉的行為，也不包括將資產對外投資新設公司的一般性投資行為。而僅以《解讀》作為執法依據，就對單位、個人將國有土地、房屋對外投資設立新公司的一般性投資行為暫不征土地增值稅，恐難承擔巨大的執法風險。
四、亟待明確的幾項政策適用問題
現在，《財政部、國家稅務總局關于企業改制重組有關土地增值稅政策的通知》（財稅〔2015〕5號）的執行期限（2015年1月1日至2017年12月31日）已屆滿，肯定將要發布相關后續接力文件，針對這幾年基層實務中執行財稅〔2015〕5號文件出現的主要疑惑，建議對這幾年在具體實施財稅〔2015〕5號文件時，基層稅務機關與納稅人爭議較大的幾個問題（仍以該文件條款為例），在新出臺的文件中予以明確，以化解稅企爭議，解決征管需求，防范執法風險：
1.建議對何謂“改制重組”予以界定。對財稅〔2015〕5號文件第四條所述“單位、個人在‘改制重組’時以國有土地、房屋進行投資”的“改制重組”所包含的具體情形，以全部正列舉而非“部分 等”的方式予以明確。
或者，對于單位、個人以國有土地、房屋作為非貨幣性資產，對外投資新設立公司或投資到其他公司的投資、聯營的，對其將國有土地、房屋權屬轉移、變更到被投資的企業，能否適用財稅〔2015〕5號文件第四條所規定的暫不征收土地增值稅的優惠政策予以明確。
2.建議對財稅〔2015〕5號文件第五條“上述改制重組有關土地增值稅政策不適用于房地產開發企業”的相關事項予以明確。
（1）財稅〔2015〕5號文件第二條涉及到“原企業”與“合并后的企業”。那么，對于原企業是房地產企業的不適用暫不征收土地增值稅的政策沒有歧義，但對于“合并后的企業”是房地產企業是否同樣不適用該項優惠政策卻有爭議。如，一家非房地產企業以土地或房產與另外一家房地產企業合并為新的房地產企業，該非房地產企業將國有土地、房屋權屬轉移、變更到合并后的房地產企業，是否適用該項暫不征收土地增值稅的政策。
（2）財稅〔2015〕5號文件第一條涉及“改建前的企業”和“改建后的企業”，第三條涉及到“原企業”與“分立后的新企業”。那么，“改建后的企業”或“分立后的新企業”在一定時間（如1年）以后變更為房地產企業，其土地增值稅事項的處理問題。
（3）財稅〔2015〕5號文件第四條涉及到“投資方”和“被投資的企業”。那么，第五條所稱“上述改制重組有關土地增值稅政策不適用于房地產開發企業”是指“投資方”和“被投資的企業”中任何一方是房地產企業，還是僅指“投資方”是房地產企業。
3.建議明確：財稅〔2015〕5號文件第四條所稱的“在改制重組時”，究竟是指的投資方還是被投資方進行“改制重組”。即，是指投資方改制重組時將土地、房屋對外進行投資，還是為了被投資方改制重組的需要而將土地、房屋對改制重組的企業進行投資。
