●目前適應于征管流轉(zhuǎn)稅和企業(yè)所得稅兩大稅種的“弱征管弱稽查”體制，也即“流量截取”的征管模式，將面臨向“直接面對”的“強征管強稽查”體制的轉(zhuǎn)化契機。
中共的十八屆三中全會決議提出，財政是國家治理的基礎和重要支柱。決議還指出：“深化稅收制度改革，完善地方稅體系，逐步提高直接稅比重。推進增值稅改革，適當簡化稅率。逐步建立綜合與分類相結合的個人所得稅制。加快房地產(chǎn)稅立法并適時推進改革，加快資源稅改革，推動環(huán)境保護費改稅。”決議還提出：“落實稅收法定原則”、“全面建立法律顧問制度”，等等。
由此我們可以預測，根據(jù)國情世情的深刻變化，將啟動“以優(yōu)化稅制、適度提高直接稅比重”為主要內(nèi)容的新一輪稅制改革。隨著稅制改革的不斷深入，間接稅因具有累退性，其比重將逐漸減少；財產(chǎn)稅、直接稅等因其具有調(diào)節(jié)收入分配的功能將被引進，稅制體系中直接稅和間接稅的比重將發(fā)生變化。
由此，我們可以進一步預測，未來一段期限內(nèi)與稅制改革相應的稅收征管制度變遷，將呈現(xiàn)如下路徑：環(huán)境稅的引入，勢必帶來稅收征管的結構和程序變化：納稅申報、稅收評定、稅收情報、稅收救濟將得到強化。相應的，稅收評定程序?qū)⒊蔀榉ǘǔ绦颉?/SPAN>
個人所得稅和財產(chǎn)稅的深化改革，可能使得對個人的普遍稅務登記和納稅申報成為必要；尤其值得注意的是，在稅制體系中增加直接稅的比重、研究遺產(chǎn)稅的開征和個人所得稅向綜合與分類相結合的方向改造，都將激活公民的納稅人權利意識，使得國家征稅權直接面對公民，由此，與之配套的《稅收征管法》必須予以改造。
環(huán)境稅的開征，需要征稅之前的稅收評定程序，以便量化稅收客體并計算應納稅額。這將再造現(xiàn)行稅收征管模式。在稅收程序法上，稅收評定是稅務機關確定納稅人納稅義務的行政確認行為，直接改變納稅人的權利義務狀況，需要順暢的權利救濟程序予以彌補，否則，會造成權利義務失衡。
財產(chǎn)稅特別是房產(chǎn)稅的擴大試點和立法開征，其前置程序中必須有納稅評定環(huán)節(jié)，因為稅收客體的量化是計算納稅義務的前提，房產(chǎn)稅的稅基評定之后，必須有異議解決機制予以配套。例如，與企業(yè)所得稅的清繳程序不同，現(xiàn)行土地增值稅的清算程序，即是預繳（自我評定）和稅務機關稅收評定程序的有機結合，而非企業(yè)所得稅的自我清繳程序。如果稅收評定成為法定程序，將不復存在土地增值稅清繳之爭。
這樣，現(xiàn)行稅收征管的“坐地收稅、流量截取、征對法人、事后評估、弱勢稽查”的模式，將漸行漸遠。相應地，目前適應于征管流轉(zhuǎn)稅和企業(yè)所得稅兩大稅種的“弱征管弱稽查”體制，也即“流量截取”的征管模式，將面臨向“直接面對”的“強征管強稽查”體制的轉(zhuǎn)化契機。
涉稅信息情報管理、評稅程序、納稅服務、預先裁定、個案批復、稅法解釋和稅法確定性，以及客觀存在、終將浮出水面、形形色色的納稅爭議，將逐漸拉開稅收法治建設的大幕，急需大量的稅法人才加入稅收征管的隊伍，也需要修訂《稅收征管法》予以配套。
“面向未來”還是“零打碎敲”地修法，既是一個方法論問題，也是一個戰(zhàn)略問題。因此，《稅收征管法》的修訂，應該未雨綢繆，為未來的稅制改革預留空間。筆者認為，毫無疑問，從戰(zhàn)略上講，《稅收征管法》的修改，應置入面向未來的思維，以便為未來稅制改革和稅收管理改革，預留法理空間。
首要的問題是，應修訂《稅收征管》第88條，以完善納稅人權利救濟制度。
《稅收征管法》第88條規(guī)定了復議前置和繳納稅款（或擔保）雙重前置程序。只有滿足這兩個前置條件，納稅人才能啟動復議或者行政訴訟。其立法理念是偏重國庫主義取向，而非遵循現(xiàn)代行政法的平衡論。這客觀上阻礙了權利救濟程序的順暢啟動，造成國家征稅權與納稅人權利之間的失衡，無法適應納稅人權利保護的未來發(fā)展。由于維權機制匱乏，在稅法秩序和權利保護之間，將呈現(xiàn)出一種失衡狀態(tài)。國家征稅權獨大，而納稅人復議權、訴訟權受到不當限制。“叩其兩端，執(zhí)乎其中”，既是先賢教誨，也是中國治道的精髓之一。因此，為改變這一失衡局面，應從取消“復議前置”入手。
修訂《稅收征管法》第88條，將“行政復議前置”和“納稅或擔保前置”程序予以改造，并取消“行政復議前置”，賦予納稅人選擇復議或者訴訟的程序性權利，理由有二。
其一，現(xiàn)行稅企爭議大量存在并隱性化，掩蓋了稅企之間的復雜博弈甚至權錢交易的潛規(guī)則，稅務機關由此面臨嚴重的廉潔風險，與其如此，不若將稅企爭議“顯性化”，賦予納稅人維權的多種通道，激活“稅收司法”，既可規(guī)范執(zhí)法，減少執(zhí)法風險，又可保護權利，相得益彰。
其二，取消行政復議前置，對依法行政水平提出新的要求，倒逼其加大依法行政的力度和培訓，甚至引進人才，借助專家?guī)旌屯饽X，以適應建設法治政府的目標。這對稅務機關近期是個短痛，長期絕對是個利好。選擇復議維權的，無須先行繳納稅款。
此外，訴訟階段，也不必先行全額繳納稅款或擔保。同時，為了阻斷惡意訴訟并保障國家稅收，應增加賬戶控管、限制出境、限制消費等制度配套，或借鑒域外經(jīng)驗，在訴訟階段繳納部分稅收，比如三分之一或者減半繳納，或者提供部分擔保，將制度轉(zhuǎn)軌的不利降至最小，以減少社會各界對《稅收征管法》“花錢買訴權”制度的詬病。
作者系中國社科院財稅法案例研究中心主任 |
