國家稅務總局關于加強國際稅收管理體系建設的意見
國稅發[2012]41號 2012.4.27
各省、自治區、直轄市和計劃單列市國家稅務局、地方稅務局：
“十二五”時期，我國將實施更加積極主動的互利共贏的開放戰略，實現吸收外資和對外投資并重的對外開放新格局；經濟全球化趨勢不斷深入發展，各國圍繞稅源國際化、維護國家稅收權益的競爭日趨激烈。為適應新形勢對國際稅收管理工作提出的挑戰，落實稅務總局黨組關于按照統籌國內國際兩個大局的要求，在加強國內稅收管理的同時，著力加強國際稅收管理的總體部署，切實維護好我國稅收權益，現就加強國際稅收管理體系建設提出以下意見：
一、加強國際稅收管理體系建設的總體思路、基本原則和主要目標
（一）加強國際稅收管理體系建設的總體思路。國際稅收管理體系建設的總體思路是：以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，深入貫徹落實科學發展觀，圍繞強化跨境稅源管理、維護國家稅收權益的主線，規范職責體系，健全機構設置，完善反避稅工作、非居民稅收管理、“走出去”稅收服務與管理、國際稅收征管協作機制，強化國際稅收法律制度保障、信息保障和人才保障機制，推進國際稅收管理科學發展。
（二）加強國際稅收管理體系建設的基本原則。
——堅持服從服務于對外開放大局。完善和落實吸引外商投資的稅收政策，更加重視加強“走出去”企業稅收服務和管理工作，充分發揮國際稅收在維護我國稅收主權和跨境納稅人合法權益方面的職能作用，為提高我國開放型經濟水平作出新的貢獻。
——堅持依法行政。建立健全國際稅收法律制度，規范完善國際稅收管理程序，堅持公正、規范、合理執法，提高執法透明度，確保國際稅收法律制度得到有效遵從，為跨境納稅人提供良好的稅收法治環境。
——堅持改革創新。適應新形勢，樹立世界眼光，加強戰略思維，借鑒國際先進經驗，探索國際稅收管理內在規律，破解影響國際稅收管理科學發展的體制機制障礙，創新管理理念、工作方法，提升國際稅收管理效能、服務水平。
——堅持統籌兼顧。統籌國內稅收與國際稅收關系，確保國際稅收業務融入稅收整體專業化信息化管理；統籌組織稅收收入與維護國家稅收權益關系，防范跨境稅源流失風險；統籌對內協調與對外合作，拓寬跨境稅源信息獲取渠道，提高國際稅收合作水平。
（三）加強國際稅收管理體系建設的主要目標。
——國家稅收主權得到維護。對非居民企業及個人準確行使來源地稅收管轄權，對“走出去”企業及個人完整行使居民稅收管轄權，加強反避稅管理，防范我國稅基受到侵蝕和屬于我國的稅源流失境外。
——國際稅收管理質量和效率明顯提升。要按照依法行政的要求，落實組織收入原則，實行分類分級管理機制，使國際稅收法律制度執行的隨意性明顯減少，稅收收入流失的風險明顯下降，國際稅收納稅人的遵從度進一步提高。
——服務跨境納稅人的水平不斷提高。要增強國際稅收法律制度的透明度，加大稅法宣傳輔導和咨詢力度，強化預約定價管理和雙（多）邊磋商，為跨境納稅人提供稅收確定性，避免和消除國際重復征稅；保護好跨境納稅人合法稅收權益，納稅人滿意度明顯提高。
——增強在世界稅收領域的影響力。要進一步加強國際稅收交流與合作，積極對外宣傳我國稅收工作成果，主動參與國際稅收規則的制定，增強我國在世界稅收領域的話語權。
二、明確國際稅收管理工作任務
為保持國際稅收管理的完整性，更好地發揮國際稅收管理職能，需要明確各級稅務機關國際稅收管理工作任務。各級稅務機關國際稅收主管部門和各有關部門要密切配合，共同努力，確保工作任務落到實處。
（一）總局國際稅收管理的主要任務。制定或參與制定國際稅收法律制度，主要是負責稅收協定（含稅收安排，下同）和稅收情報交換協定的談簽和修訂，反避稅、非居民企業及個人所得稅和“走出去”企業及個人境外所得等稅收政策的修訂與完善；組織實施對非居民企業及個人、“走出去”企業及個人的稅收服務與管理；組織實施反避稅調查、開展預約定價和雙（多）邊磋商、國際稅收征管協作、國際稅收交流與合作、港澳臺涉稅協調管理。
（二）省（含自治區、直轄市和計劃單列市，下同）級稅務機關國際稅收管理的主要任務。除承辦總局部署的國際稅務管理工作外，組織實施對本轄區內非居民企業及個人、“走出去”企業及個人的稅收服務與管理、稅收協定執行、國際稅收征管協作和港澳臺涉稅事務協調管理，組織實施或直接負責反避稅和重大跨境稅源的稅收管理。
省級稅務機關應根據國際稅收管理工作的任務，結合當地實際，明確市（含地、州、盟）級和縣（含區）級稅務機關國際稅收管理的主要任務。
三、完善反避稅工作機制
（一）管理服務調查并重，創建反避稅防控體系。堅持防查并舉，建立管理、服務、調查三位一體、統一規范的反避稅防控體系。著重強化關聯申報審核、同期資料管理和跟蹤管理，督促企業自覺遵循獨立交易原則，主動提高利潤水平；擴大反避稅宣傳和納稅輔導，開展預約定價和雙（多）邊磋商，增強企業經營的確定性，避免國際雙重征稅；加大反避稅調查和聯查力度，發揮威懾作用，帶動行業整體利潤水平的提高。完善反避稅綜合考核指標體系，從管理、服務、調查三個環節全面反映反避稅工作對稅收征管工作的貢獻。
（二）推行專家會審制度，完善反避稅工作運行機制。全面實施案件調查和磋商的專家小組會審制度，每一案件必須經過集體會審程序，并通過稅務總局的案件監控管理系統報稅務總局審核，促進反避稅工作全國統一規范，并以此強化稅務機關內控機制建設，降低反避稅工作執法風險。
（三）拓展業務領域，促進反避稅工作向縱深發展。進一步拓展反避稅工作領域，著力在企業、行業、交易、區域和措施五個方面實現拓展：從外資企業向內資企業特別是“走出去”企業拓展；從加工制造業向金融、貿易等第三產業拓展；從關聯購銷交易向關聯股權、無形資產轉讓和融資等交易拓展；從東南沿海地區向中西部地區拓展；從轉讓定價和預約定價管理向成本分攤、受控外國企業管理、資本弱化和一般反避稅等新措施拓展，著重研究解決企業分攤境外成本、利用融資結構、多層控股模式及避稅港無經濟實質企業進行稅收籌劃等問題。
（四）推廣應用定量分析方法，建立經濟分析師團隊。進一步加強經濟分析方法的研究，注重在調查和對外磋商中的應用。重點研究解決無形資產和股權計價、市場溢價、價值鏈分析、成本節約、超額利潤分割等反避稅難點問題，提高案件審核質量和對外談判的說服力。有條件的地方要建立經濟分析師小組，為反避稅案件的量化分析提供技術支持。
（五）探索行業避稅規律，培養行業專家。繼續加強行業聯查和集團跨區域聯查，實現案件調查的全國聯動，深入分析不同行業的避稅規律，有針對性地采取措施，擠壓避稅籌劃空間，規范商業運作。稅務總局將嘗試分地區部署重點行業研究，探索并逐步形成分地區的行業專家組，在全國建立重點行業分析團隊，著手建立全國反避稅行業專家庫。加大在實際工作中鍛煉并培養反避稅專業人才的力度，培養行業專家和行業反避稅領軍人物，指導全國在該行業的案件審核。
四、完善非居民稅收管理機制
圍繞遵從收入來源地稅收管轄權原則、全面加強對取得來源于我國境內所得的非居民企業和個人的稅收管理要求，完善非居民稅收管理機制。
（一）實行專業管理。非居民稅源具有相對集中又廣泛分布的特征。為防范非居民稅收流失，各級稅務機關應設立非居民稅收管理崗位，配備專職或兼職人員，實行全員培訓，對全體稅務人員特別是一線稅務人員普及非居民稅收知識。
（二）加強與居民企業稅收管理協作。非居民稅源絕大多數植根于居民企業之中，非居民承包工程和提供勞務的發包方、非居民企業所得稅源泉扣繳義務人大都是我國的居民企業，要充分利用居民企業稅收管理成果，善于從居民企業發現非居民稅源。
（三）實施分類和風險管理。非居民稅源流動性和隱蔽性較強，需要及時識別并控制稅收風險。一是把設立機構場所的非居民企業分為常規納稅人（如分公司、代表處）和臨時納稅人（如臨時來華承包工程和提供勞務的納稅人），對于常規納稅人，重在稅基管理和歸屬所得管理，對于臨時納稅人則重在抓好登記備案等稅源監控；二是對未設立機構場所的非居民企業，分別就其取得的股息、利息、特許權使用費、租金和財產收益，分析其潛在的稅收風險，采取相應的稅源監控手段，加強源泉扣繳管理。
（四）抓好稅收協定執行。一是按照非居民享受協定待遇規程要求，抓好對備案類和審批類的管理，確保非居民企業和個人及時準確享受稅收協定待遇；二是落實協定條款，特別是加強對股息、利息和特許權使用費的受益所有人身份的判定，防范非居民濫用稅收協定逃避稅。
五、完善“走出去”稅收服務與管理機制
按照“摸清底數、完善政策、優化服務、加強管理”的要求抓好“走出去”稅收服務與管理。全面掌握我國居民企業及個人境外投資經營、境外取得所得和納稅等情況，建立“走出去”企業和個人的涉稅檔案；積極研究并落實好促進企業“走出去”的各項稅收政策，對國家鼓勵的對外投資項目研究落實支持政策，進一步研究完善企業境外所得的確認和征稅、境外稅收的抵免、境外投資或貿易出口退稅等方面的政策；以稅收協定為依托，充分利用國際稅收交流與合作平臺，幫助“走出去”企業和個人了解投資國的稅收制度，為境外投資的企業和個人提供稅收法律保障及稅收服務，保證我國居民企業和個人在境外應享受到的各項優惠待遇及時得以落實，重視稅收協定相互協商程序的利用，化解我國居民境外投資風險。探索有效方法，把“走出去”企業的稅收管理工作落到實處；規范和加強境外注冊中資控股企業依據實際管理機構標準認定為居民企業的所得稅管理。
六、完善國際稅收征管協作機制
認真履行稅收協定所規定的義務，做好稅收情報交換工作，集中力量核查重要案件，特別是發揮征管協作在防止納稅人利用轉讓定價、稅收協定濫用、不合理列支成本費用等逃避稅收方面的作用；結合當地經濟發展水平，加強對情報的增值利用，繼續做好外來情報核查、對外提出情報請求、對外提供自動和自發情報工作；有選擇性地研究授權代表訪問、同期稅務檢查、行業情報交換和稅款征收協助，配合反避稅、非居民稅收管理和稅收協定執行管理措施，加強境外居民身份、境外經濟實質等內容的核查工作；逐漸從當前單一情報交換過渡到以情報交換為主、稅款征收協助為輔的國際稅收征管協作格局；接受稅收透明度和情報交換全球論壇同行審議小組對中國情報交換工作的審議和評估。
七、強化保障機制
（一）強化國際稅收法律制度保障。要有針對性地開展稅收協定談簽與修訂工作，加大與我國企業境外投資較多國家稅收協定談簽力度，全面審視并有選擇地修訂已簽稅收協定，重點修訂易被濫用的協定及相關條款；加快與低稅、避稅地稅收情報交換協定談簽進程，逐步更新已有稅收協定情報交換條款。完善國內程序法、實體法涉及的國際稅收內容，積極參與稅收征管法和個人所得稅法的修訂工作，強化跨境稅源監控手段，增補反避稅條款，擴充反避稅立法范圍，進一步完善各項反避稅措施的操作辦法；進一步完善非居民及個人稅收政策和管理規范。實現國際稅收工作的法律化和制度化。
（二）強化國際稅收信息保障。要通過整合內部資源、加強部門合作和國際稅收征管協助、采集納稅人財務數據，充分利用報刊、雜志、電視、網絡等媒體以及境內外上市公司信息，拓寬信息獲取渠道，為國際稅收管理提供基礎信息，并遵循總局CTAIS和金稅工程三期建設統一要求，規范和完善業務需求，形成日常管理和決策分析功能齊備的國際稅收信息管理體系，實現國際稅收管理的規范化和信息化。
（三）強化國際稅收專業人才保障。一是配備必要數量的國際稅收管理人員。結合聘任制和專業技術類公務員試點工作，稅務總局國際稅務司應加強反避稅人才隊伍建設，全國稅務系統到2013年底形成一支反避稅專業隊伍，分成若干團隊，分別負責不同行業的反避稅調查、對外磋商和國際聯合反避稅信息中心的后臺支持；在全國外向型經濟較發達的部分地區設立反避稅小組，負責周邊地區的反避稅管理和重大的反避稅調查工作，并協助稅務總局開展區域和行業聯查、行業分析及行業避稅規律探索以及創新方法研究；在跨境稅源較為集中的省、地兩級稅務機關可采取適當傾斜的政策為國際稅收管理機構配備滿足工作需要的專業人員；把精通國際稅收業務的人才或經過境內外培訓的專業人員配備到上級或同級國際稅務管理機構或崗位；除職務晉升外，一般情況下不對國際稅收人才輪崗或交流。二是塑造一支高素質的國際稅收管理專業人才隊伍。要按照總局稅務人才培養戰略，制定國際稅收管理人才培訓規劃，培養和造就一支政治過硬、業務熟練、管理專業、作風優良、廉潔奉公的高素質的國際稅收人才隊伍。加大業務培訓力度，有條件的地區可依托高校或國際組織舉辦中長期培訓，有計劃地向發達國家派送一定數量的有培養前途的中青年稅務干部，進行理論與實踐相結合的中長期培訓和工作實習；注重專業技能的培訓和崗位練兵，加強案例分析、交流和推廣，在實踐中不斷創新工作方法，積極鍛煉和培養人才；建立健全國際稅收管理人才管理機制，分類建立人才庫，對經過境內外各層級培訓的人才實施跟蹤管理，注重人才的培養效果。三是加強國際稅收管理專業團隊建設。為充分發揮國際稅收管理專業人才潛能，省、地級稅務機關可以組建一支國際稅收管理專業團隊，專業人才由上級或同級國際稅務管理部門集中統一調配使用，最大限度地在跨境稅源管理的案例實踐中鍛煉、培養、使用干部。
八、協同管理，提高整體效應
（一）強化內部協調。加強稅務系統內部協調是確保國際稅收管理規范性和一致性的重要保障。一是形成各級稅務機關縱向聯動的協調機制。各級稅務機關在履行好國際稅收管理權限和職責的基礎上，上級稅務機關要加強對下級稅務機關國際稅收業務的指導，下級稅務機關要把工作中處理的重大國際稅收管理事項或發現的不屬于本級管理的國際稅收事項及時報告上級稅務機關，形成上下級稅務機關信息互通、結果共享的局面。二是形成同級間稅務機關橫向互動的協調機制。各級稅務機關在處理同一筆國際稅收業務中發現涉及異地稅務機關權限和職責的，應主動向異地稅務機關通報，并形成一致性的處理意見，意見不一致的應報告其共同的上級稅務機關處理。
（二）加強部門配合。加強國地稅合作，形成國稅機關和地稅機關緊密合作的協調機制。國稅機關和地稅機關在處理同一跨境納稅人稅收事項時，發現涉及對方管理權限和職責的，應主動向對方稅務機關通報，確保處理結論的一致性，意見不一致的應報告稅務總局處理。加強與外匯管理部門合作，抓好對外支付出具稅務證明管理；積極探索與工商、銀行、海關、外匯、公安、商務、文化、建設等部門在企業資金賬戶、股權交易、境外投資、經濟合作、出入境、境外團體演出、非居民承包工程和提供勞務等方面的信息共享，努力獲取第三方信息，為監控跨境稅源提供必要信息；充分發揮涉稅中介機構的積極作用，防范惡意稅收籌劃。
九、加強領導，強化質量考核
（一）加強領導。加強國際稅收管理，事關國家稅收權益，不僅具有經濟意義，而且具有政治意義。各地要充分認識國際稅收管理的重要性和緊迫性，各級稅務機關領導特別是一把手要進一步加強對國際稅收管理工作的領導，把加強國際稅收管理體系建設作為稅收專業化管理工作的重要任務，協調各方關系，切實抓出成效。
（二）強化質量考核。各地要注重加強對國際稅收管理質量的考核，結合當地實際，細化對反避稅、非居民稅收管理、“走出去”稅收管理和服務、稅收協定執行、國際稅收征管協作等工作的考核指標，納入年度工作目標考核內容，防止僅以稅收收入規模考核國際稅收管理工作導致對跨境稅源管理不到位的現象。 |
